Hvordan USA gjorde kampen mot korrupsjon til en gullgruve

Siden grunnleggelsen har USA hevdet autoritet utenfor sine grenser. Denne troen er påfallende i strid med synspunktene til de som grunnla USA på spørsmålet om ekstraterritorialt pålagte skatter. Enda viktigere, det er i strid med folkeretten – skriver Dick Roche, tidligere irsk minister for europeiske anliggender

Amerika Allmektige

Det kanskje mest slående aspektet ved USAs påstand om eksterritoriell autoritet har vært den ekstraordinære viljen til USAs europeiske allierte til å tolerere det. Det virker trygt å anta at hvis en annen verdensmakt hadde antatt en lignende autoritet, ville reaksjonen vært mindre føyelig.

En økning i ekstraterritoriell handling.

Siden 1970-tallet har den ekstraterritoriale rekkevidden til amerikansk lov økt betydelig ettersom amerikanske politiske beslutningstakere har forfulgt et bredt spekter av amerikanske politiske mål.

Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) er en av mange amerikanske lover som ekstraterritoriell oppsøking er bygget på.   

Som svar på en mengde skandaler som involverte amerikanske selskaper på 1970-tallet, vedtok kongressen FCPA i 1977. Etter Watergate gikk Washington inn for reformer. Det første utkastet til FCPA fikk enstemmig støtte fra det amerikanske senatet i september 1976.

Annonse

Ved å signere FCPA i lov beskrev president Jimmy Carter bestikkelser som «etisk frastøtende», «undergraver integriteten og stabiliteten til regjeringer» og som skader USAs «forhold til andre land».

Til tross for denne innledende entusiasmen, ble FCPA utplassert sparsomt i 30 år. Den amerikanske bedriftslobbyen hevdet at den var ugunstig for amerikansk virksomhet. 

I desember 1997 vedtok OECD, med betydelig amerikansk oppmuntring, at konvensjonen om bekjempelse av bestikkelser av utenlandske tjenestemenn åpnet veien for en tilbakestilling fra USA. Et år senere vedtok kongressen "International Anti-Bribery and Fair Competition Act" som ga effekt til OECD-konvensjonen og endret FCPA fra 1977.

Ved å signere loven til lov President Clinton gjorde det klart at den nye lovgivningen handlet like mye om å utjevne konkurransevilkårene for amerikanske selskaper som OECD-konvensjonen.

Clinton sa at siden FCPA trådte i kraft hadde amerikanske bedrifter møtt straffestraff hvis de engasjerte seg i forretningsrelatert bestikkelse mens deres utenlandske konkurrenter «kunne delta i denne korrupte aktiviteten uten frykt for straff». Han pekte en finger mot Europa og la til "noen av våre viktigste handelspartnere har subsidiert slik aktivitet ved å tillate skattefradrag for bestikkelser betalt til utenlandske offentlige tjenestemenn."  

Fyller onkel Sams kasse.

Endringene som ble gjort i 1998 ga amerikanske byråer vidtrekkende fullmakter til å undersøke hvor til og med en ekstern forbindelse med amerikansk jurisdiksjon kunne påvises.  

Det amerikanske justisdepartementet [DoJ] og US Securities and Exchange Commission [SEC] mottok en tilnærmet åpen lisens til å operere globalt mot mistenkte korrupte aktiviteter, uavhengig av hvor de fant sted, for å utvide den ekstraterritoriale utbredelsen av amerikansk lov og skape en virtuell gullgruve for USAs finansminister.

Etter endringene steg det gjennomsnittlige årlige antallet FCPA-saker dramatisk. Mellom 1977 og 2000 ble det i gjennomsnitt fullført i overkant av 2 FCPA-saker årlig. Mellom 2001 og 2021 steg årsgjennomsnittet til i underkant av 30 tilfeller per år.   

Etter hvert som antallet saker økte, skjøt FCPA-bøter og straffer i været. Mellom 1997 og 2010 utgjorde de totale FCPA-bøter og straffer 3.6 milliarder dollar. Mellom 2011 og juni 2022 steg de totale FCPA-bedriftsoppgjørene til 21.2 milliarder dollar, nesten seks ganger høyere enn oppgjørsraten i de første 33 årene av FCPAs søknad. Ved midten av 2022 toppet FCPA 'oppgjør' 25 milliarder dollar.

Etter 2000 skjedde en annen slående endring: DoJ og SEC rettet raskt oppmerksomheten mot aktivitetene til ikke-amerikanske virksomheter, to tredjedeler av bedriftsenhetene som ble rammet av amerikanske sanksjoner var fra utenfor USA. Europeiske selskaper med hovedkontor fikk spesielt skarp oppmerksomhet, et poeng dramatisk illustrert i Alstom-saken der Frederic Pierucci, en bedriftsleder ble beslaglagt fra en flytur på New Yorks JFK-flyplass, fengslet i to år og effektivt brukt som gissel for å tvinge fram samarbeid i etterforskningen av den korrupte virksomheten til hans arbeidsgivere.  

Seks av de ti på topp ti amerikanske sanksjonene ble ilagt selskaper med hovedkontor i EU - Airbus, Ericsson, Telia, Siemens, Vimpel og Alstom. De totale sanksjonene som ble ilagt av amerikanske byråer på de seks beløp seg til nesten 6.5 milliarder dollar. To av de resterende selskapene i topp ti hadde hovedkontor i Brasil og ett hadde hovedkontor i Russland. Bare ett av de ti beste selskapene, Goldman Sachs, hadde hovedkontor i USA.

EU er effektivt impotent

EU avviser den ekstraterritoriale anvendelsen av lover vedtatt av tredjeland som i strid med folkeretten, men har i praksis vært impotent når det gjelder å takle USAs inntrengninger.

I 1996 vedtok EU EUs blokkeringsvedtekt. Statutten, som ble endret i 2018, har som mål å beskytte EU-individer eller selskaper som er involvert i lovlig internasjonal handel mot virkningene av spesifisert ekstraterritorial lovgivning.

Den søker å oppnå dette målet ved å oppheve virkningen i EU av enhver rettsavgjørelse basert på spesifiserte amerikanske lover. Det gir også EU-operatører mulighet til å gjenopprette rettslige skader forårsaket av ekstraterritoriell anvendelse av spesifiserte utenlandske lover.

Statutten pålegger også EU-operatører som må varsle Kommisjonen når amerikanske ekstraterritoriale sanksjoner direkte eller indirekte påvirker deres interesser. Enda viktigere er det at det forbyr EU-operatører å overholde de ekstraterritoriale effektene av amerikanske sanksjoner identifisert i statutten. Operatører som bryter dette kravet risikerer sanksjoner eller straffer.

Effektiviteten av vedtektene er åpen for spørsmål. Den har en begrenset rekkevidde, med fokus på sanksjoner knyttet til Cuba, Iran eller Libya. Påleggene som er pålagt EU-operatører betyr at det er noe av et tveegget sverd. I mai 2014 refererte generaladvokat Hogan til de "umulige - og ganske urettferdige - dilemmaene" som EU-enheter står overfor som følge av blokkeringsvedtektene.

Begrensningene i statutten ble illustrert av reaksjonen fra europeiske virksomheter da Trump-administrasjonen gjeninnførte amerikanske Iran-sanksjoner. I stedet for å fortsette legitime forretningsoperasjoner i Iran, kuttet EU-bedrifter sine forbindelser med det landet og mente at skjønn er den beste delen av tapperhet – det er bedre å ignorere blokkeringsvedtektene enn å risikere å pådra seg amerikansk harme.

I tillegg har statutten ikke hatt noen merkbar innvirkning på amerikanske byråer eller lovgivere. Hvis de er klar over dens eksistens, ignorerer de den.

 Hva skal jeg gjøre videre?

I 2019 kom det tyske instituttet for internasjonale og sikkerhetsanliggender (SWP) etter å ha konkludert med at Europas innsats for å utfordre USAs ekstraterritorielle oppsøking var "mer eller mindre hjelpeløs" - en konklusjon som er vanskelig å bestride - kom med det nye forslaget om at en alternativ tilnærming til å håndtere USAs eksterritorielle oppsøking som kan anses som en utfordring gjennom amerikanske domstoler.  

Et papir fra 2020 laget for Europaparlamentets internasjonale handelskomité foreslo en rekke reaksjoner på USAs ekstraterritoriale handlinger, inkludert handling på WTO-nivå, diplomatiske "mottiltak", bruk av SWIFT-mekanismen for å blokkere transaksjoner, utvidelse av EUs blokkeringsvedtekter, "forsiktig" fremme euroen for å utvanne kraften til den amerikanske dollaren og "etablere et EU-byrå for kontroll av utenlandske aktiva" for å styrke EUs evne til å ta "effektive økonomiske sanksjoner".

Kraftig handling fra EU i WTO og en robust diplomatisk kampanje er absolutt verdt å vurdere. Spørsmålet reiser seg om hvorfor EU ikke har vært mer robust på begge fronter.

Å promotere euroen som et alternativ til dollaren ville forskjøvet balansen, men ville ta veldig lang tid. Å bruke SWIFT, revidere blokkeringsvedtektene ytterligere eller opprette et EU-byrå for kontroll av utenlandske aktiva virker mer tvilsomt.

SWP-forslaget om en utfordring gjennom amerikanske domstoler mens et "langskudd" er vel verdt å vurdere. Tiltalte i FCPA-saker, spesielt utenlandske tiltalte, har unngått at domstolene i stedet forliker seg for avtaler om utsatt påtale. Som et resultat har den amerikanske antakelsen om at dens lover har universell anvendelse ikke blitt alvorlig utfordret i den amerikanske domstolen.

SWP antyder at muligheten for en vellykket utfordring til USAs ekspansive tolkning av sin håndhevingsjurisdiksjon i amerikanske domstoler kan ha vokst nylig. Det har et poeng.

I 2013 påkalte den nåværende sjefsjefen i USA, John Roberts, "presumpsjonen mot ekstraterritorial lov" i en viktig menneskerettighetssak. I sin dom skrev Roberts: "USAs lover styrer innenlands, men styrer ikke verden." Saken ble avvist 9-0 av Høyesterett.

Den nåværende amerikanske høyesterett, som en rekke nylige avgjørelser antyder, er betydelig mer skeptisk til veksten av den administrative staten enn mange av dens forgjengere og kan godt være sympatisk til en utfordring i tråd med SWP foreslått.  

I utgangspunktet må Europa være mindre liggende, må "lage mer støy" og slutte å bøye seg for det fortsatte angrepet fra USA. I en turbulent periode er det viktig å erkjenne at Europas suverene autonomi kan trues fra mer enn én retning.

Dick Roche er en tidligere irsk minister for europeiske anliggender og tidligere miljøminister. Han var en nøkkelspiller i Irlands EU-formannskap i 2004, som så den største EU-utvidelsen noensinne da 10 land ble medlem 1. mai 2004.  

Del denne artikkelen: